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PPP:以共贏為目標 以加強監督為保證

時間:2016-07-03 16:53點擊:

自從黨的十八大提出要讓市場在資源配置的過程中發揮決定性作用,PPP模式便受到各級政府部門的高度重視。財政部部長樓繼偉曾指出,在當前創新城鎮化投融資體製、著力化解地方融資平台債務風險、積極推動企業“走出去”的背景下,推廣使用PPP模式,不僅是一次微觀層麵的操作方式升級,更是一次宏觀層麵的體製機製變革。

    為了大力推廣政府和社會資本合作模式,財政部和發展改革委近日共同發布了《關於進一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關工作的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》從穩妥有序推進PPP工作、進一步加強協調配合、紮實做好PPP項目前期工作、建立完善合理的投資回報機製、強化監督管理、提高項目融資效率、加強PPP項目信息公開等幾個方麵對PPP模式作出進一步規範引導。

    中央財經大學金融學院應用金融係主任韓複齡在接受中國經濟時報記者采訪時表示,PPP模式最大的功效就是通過公共服務項目引導民間資本來發揮其作用。公共項目本身前景可觀,可持續性較強,風險較小,民營資本比較願意參與。因此,近幾年在政府的推動下,PPP項目比之前有顯著的增長,民營資本的參與度也比以前有了很大提高。

求發展要以製度建設為基礎

PPP模式,是指在基礎設施、公共工程與公共服務領域,由政府與社會資本合作共贏式的供給機製。2015年5月發布的《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》指出,在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式,是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。

    在中國經濟新常態下,PPP模式除了能夠化解政府債務問題、促進政府強化預算改革之外,通過私營部門提供公共服務獲取相應的收益,政府補貼的方式達成公私合作的長期契約關係,還可以加大基礎設施投資,完善公共產品、公共服務的提供方式,整合社會資源、激發社會投資活力、促進經濟轉型升級。

    PPP模式自上世紀80年代進入我國市場以來,經曆了探索階段、試點階段、發展階段,經營模式已經日趨成熟。財政部對外公開的數據顯示,自2013年推行PPP項目以來,截至2016年2月底,全國各地共有7110個PPP項目納入PPP綜合信息平台,項目總投資約8.3萬億元,涵蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程等19個行業。

    “但同時我們也看到,盡管這幾年PPP模式發展迅速,但製度建設跟不上,使其在發展中出現不少問題。如商業模式不完善,配套的市場環境、政策規章等體係尚不健全等。受經濟下滑影響,總體投資需求減少,特別是今年民間投資增速嚴重下滑,引起政府的高度重視。因此,如何引導PPP健康發展成為政府促進投資的有力手段之一。”韓複齡認為。

風險和利益相匹配的機製亟須建立

    《通知》要求,要建立完善合理的投資回報機製,各地要通過合理確定價格和收費標準、運營年限,確保政府補貼適度,防範中長期財政風險。要通過適當的資源配置、合適的融資模式等,降低融資成本、提高資金使用效率。要充分挖掘PPP項目後續運營的商業價值,鼓勵社會資本創新管理模式,提高運營效率、降低項目成本、提高項目收益。要建立動態可調整的投資回報機製,根據條件、環境等變化及時調整完善,防範政府過度讓利。

    韓複齡對此認為,利潤是企業追求的最終目標,投資必然要求有相應的回報。在PPP發展模式中,政府隻是起到引導作用,企業投資意願取決於未來的收益。項目本身是為了吸引多方對項目參與的積極性,對企業、政府和投資方來講,如何建立一種共贏的機製,關鍵在於收益和風險的分擔,要建立一種收益和風險相匹配的機製。

    但值得注意的是,對市場資本來說,有些公益性項目投資周期比較長,但在政策、物價指數、利率等因素的影響下,可能回報率會降低,因此就需要政府補貼。韓複齡舉例說,“有時候地方政府換屆,以前給企業的承諾就有可能得不到兌現,這種情況下企業無能為力,就需要提前製定一種合理的動態可調整的投資回報機製來規範這種情況,以保障投資方的利益,調動社會資本的積極性。”

項目前期工作要從項目設計入手

    《通知》在紮實做好PPP項目前期工作方麵,要求加強項目可行性研究,充分論證、科學決策,確保合理有效地提供公共產品和服務。在項目決策後,再選擇條件成熟、適合采用PPP模式的項目,依法選擇社會資本方,加快前期工作。

    “在PPP項目的前期工作中,除去加強項目可行性研究外,還應充分考慮好項目的設計”。國務院發展研究中心企業研究所研究員李誌能認為,對很多民營資本來說,因為有政府的財政收入作擔保,銀行貸款利率也比較低,收益相對穩定,但有些項目卻相對較“冷”,主要原因就是項目設計的問題。

    李誌能強調,“不同的行業,項目內容也不相同,但好的項目設計很容易看到利潤所在,收益也相對較高,對民間資本來說就有較強的吸引力。因此,做好PPP前期工作時應該從項目設計入手,設計出理想的項目來吸引社會資本。”

    以債務的方式引入社會資本被看作是變相融資。中國財政科學研究院研究員王澤彩在近日舉辦的中國新型城鎮化投融資論壇上表示,“中西部一些地方以PPP之名進行變相融資的現象有所抬頭,保底承諾、回購安排、明股實債等非規範模式已不鮮見。”

    盡管去年6月財政部就發文明確要求地方政府嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資,將項目包裝成PPP項目,但變相融資仍未杜絕。針對這種情況,此次《通知》再次要求,“要堅決杜絕各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價,避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資。”

強化監督管理要全麵一體化考慮

    “重融資-輕管理”的問題在PPP項目中比較突出,因此,《通知》要求各地要對PPP項目有關執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規範等進行有效監督管理,並依法加強項目合同審核與管理,加強成本監督審查。要杜絕固定回報和變相融資安排,在保障社會資本獲得合理收益的同時,實現激勵相容。

    同時,《通知》還強調要實現項目信息的及時發布與投資需求的有效對接,推動市場信息對稱和充分公平競爭。要依法及時、充分披露項目實施方案、招標投標、采購文件、項目合同、工程進展、運營績效等相關信息,切實保障公眾知情權,主動接受社會監督,維護公共利益。

    對此,李誌能認為,在PPP模式的推廣過程中,政策應該從過去比較粗放的管理模式轉變為建設、運營、維護全麵一體化考慮的全效模式,逐步建立起對PPP項目的事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事後進行績效評價的全生命周期績效管理機製。

 


    集團信息部
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